广东政法网_中共广东省委政法委员会

　　全面推进乡镇（街道）综合行政执法改革，是加强基层治理体系和治理能力现代化建设的一项重要工作。去年，江门市成为全国省市县乡四级行政执法协调监督工作体系建设试点，以及全省唯一的推进乡镇（街道）综合行政执法规范化建设示范市，扛起了行政执法改革的攻坚重任。

　　破题不易。乡镇（街道）行政执法职权从无到有，要承接多个部门数百项执法事项。基层执法人员从哪里来，执法能力和水平如何保证，执法办案由谁来监督？这是改革路上必然面对也必须回答的问题。

　　迎难而上。江门把党建引领基层治理作为“市委书记工程”，设立镇街改革工作专班，将乡镇（街道）综合行政执法规范化建设作为提高基层治理社会化、法治化、智能化、专业化水平的重要抓手深入推进，取得了明显成效。

　　截至今年8月，江门已经完成综合行政执法办公室的规范化建设的乡镇（街道）58个。全市73个乡镇（街道）通过行政执法“两平台”办理案件35517宗，其中10宗被申请行政复议案件，1宗被提起行政诉讼案件且没有败诉，办案数量和办案质量均位列全省前列。

　　一支队伍

　　人人争当执法办案能手

　　“首先我们要对店铺进行行政检查，再转为行政处罚。”“在此之前要先把我们的执法证和执法记录仪佩戴好。”8月18日，江门市举行首届乡镇（街道）综合行政执法队伍“大比武”，在模拟现场移动执法办案中，7支县（市、区）代表队讨论热烈。

　　在过去，乡镇（街道）没有行政执法权，基层干部看到违法现象，只能先反馈给县级执法部门，由他们派出执法人员到现场。乡镇（街道）行政执法权责不对等，使得基层干部“看得见却管不着”，常常感到力不从心。

　　2020年11月，江门县级行政执法职权正式下放乡镇（街道），新组建的73个乡镇（街道）综合行政执法队统一承接自然资源和规划建设、生态保护、市场监管、卫生健康、镇区和乡村治理、农业技术推广使用等行政执法职权。为了把更多人力向基层倾斜，这两年，江门市累计向乡镇（街道）下达行政及行政执法编制共计783个，2022年通过省公务员和选调生考试为乡镇（街道）招录公务员393名。

　　参加“大比武”的新会区代表队黄洁莹就是其中一员。一年前，黄洁莹从华南农业大学法学系毕业后，参加选调生考试，成为古井镇综合行政执法队队员。

　　“一开始不敢执法，害怕出错。”黄洁莹坦言，初来乍到的时候，自己对各部门下放到乡镇（街道）的700多项职权并不了解，对行政处罚、行政检查、行政强制等执法行为的实务操作规范也不熟练。“还好有各类培训和同事的指导，让我边学边做。”

　　入门还靠师傅带。针对基层执法人员业务素质跟不上的问题，江门全面开展行政执法人员素质提升行动，在市委党校举办全市乡镇（街道）行政执法类公务员培训班，实现乡镇（街道）行政执法人员全员轮训；同时采取执法“大比武”“导师制”培训等多项举措提升基层执法人员能力素质，克服本领恐慌。

　　在恩平市，行政执法“岗位大练兵、技能大比武”活动持续一整年，乡镇（街道）244名执法队员分期接受封闭训练和行政执法案卷评查。在蓬江区，一支涵盖执法业务骨干、法官、检察官、政府法律顾问的30人导师团组建起来，乡镇（街道）“下单”培训需求，“导师”按需讲课，实现培训“对症下药”。

　　接下来，江门还将健全综合行政执法办公室的党组织建设，将党建理论学习与执法业务学习相融合，加强队伍作风建设，持续提高党建引领基层治理水平。

　　一个阵地

　　树立规范公正执法形象

　　黄卓凌毕业于香港城市大学，拿到法学硕士学位后，她考上了江海区礼乐街道综合行政执法队。2021年9月她入职报到时，礼乐街道综合行政执法队的办公地还在街道办事处，8名队员分坐在两间办公室。她说：“当时，市民对这个机构还不熟悉。”

　　1个月后，3层高的礼乐街道综合行政执法大楼正式启用，建筑面积达到1000平方米。这里分为办案区、办公区、生活区，不仅设置了服务群众大厅、询问室、行政调解室、作战培训室等办案功能场所，还有数字化的街道综合治理数字指挥中心，执法队员可以“一屏观天下”。

　　黄卓凌说，现在综合执法办已经扩充到13人，大家在宽敞又舒适的新大楼里办公，“有时候外出办案错过了吃饭时间，还能在大楼厨房‘开小灶’，每天上班幸福感很足。”

　　行政执法一头连着政府，一头连着群众，直接关系群众对党和政府的信任、对法治的信心。如何让市民了解并信任这支新成立的行政执法队伍，硬件规范化建设是其中一环。

　　2021年以来，江门市进一步推进乡镇（街道）综合行政执法规范化建设，通过“有形”的硬件建设带动“无形”的队伍精气神提升。针对不同的乡镇（街道）在经济社会发展、资源禀赋等方面存在差异，江门分类选取城市街道办、中心镇和农村镇等不同类型的16个乡镇（街道）作为规范化建设试点，探索出《江门市乡镇（街道）综合行政执法规范化建设指引》，统一综合行政执法办公室功能室设置、上墙制度和外观标识规范等标准。

　　“无论是中心城区还是农村地区，无论规模大小，综合行政执法办公室都必须设立符合办案工作规范的询问室、行政调解室、涉案物品保管室、法制审核室等功能室，配备办案专用的执法手机、便携式打印机、执法记录仪等设备。”江门市司法局相关负责人介绍，各乡镇（街道）按照“规范办案区、优化办公区、保障生活区”的原则，因地制宜设计和建设综合行政执法办公室，确保功能区域分明、功能室齐全，有力保障日常执法办案需求。

　　去年6月，江门市乡镇（街道）综合行政执法规范化建设工作入选全面依法治省实事项目和法治广东建设改革创新项目。今年5月，江门市委成立党建引领基层治理领导小组，其中下设综合协调和镇街改革工作专班，重点加快推进乡镇（街道）综合行政执法规范化建设。到今年底，全市73个乡镇（街道）将完成规范化建设全覆盖。

　　一部手机

　　掌上执法形成监管闭环

　　两年前，江门在下放县级行政执法职权的同时，在乡镇（街道）同步应用行政执法信息平台和行政执法监督网络平台（下称“两平台”），是全省首个在市、县、镇三级全面铺开“两平台”的地级市。

　　在成为台山市都斛镇综合行政执法办公室主任以前，许展炽没有行政执法经验，从零开始承担多个部门的行政执法权责，是个不小的挑战。类似的情况也出现在开平市龙胜镇执法服务中心主任周钜江身上，尽管有着近20年的行政执法经验，但从城市管理专项执法到综合执法，周钜江也感到一些压力。

　　“两平台”的出现让这件事情变得简单了许多。通过搭建执法事项库、法律法规库、执法主体和人员库三大数据库，“两平台”将执法办案流程和各类文书梳理成通用模板，使执法人员在执法现场通过移动执法终端就可以实现案源处理、询问笔录、现场勘查、证据收集、案件审批、决定送达、公示归档全过程在线办理。同时，法律法规库收录了4844部法律法规，并开发了收藏功能，方便执法人员随时查阅、快速调取。

　　“这是个好系统！”许展炽说，“两平台”适用于多种执法场景，全流程闭环管理使得日常办案实现了规范化、标准化、信息化。周钜江点赞，如今跟着系统提示，像做填空题一样逐步逐项完成执法，“一个常规的行政检查10分钟就可以完成，工作压力和心理负担都减轻了不少”。

　　在推动规范高效执法的同时，“两平台”也承担着破解乡镇（街道）“互联网+监管”没抓手、执法办案实时监管难、基层办案随意性大等问题的任务。按照省市一体化建设模式，江门积极研发执法数据分析，探索监管大数据应用，提高智能化监管水平，把“两平台”全力打造成为“互联网+监管”江门样板。

　　在“两平台”上，市、县、镇三级协调监督单位可以通过PC端随时查看已办结案件的办理情况，所有行政执法案件的全过程清晰可见，实现全流程可回溯管理。“两平台”还打通外部监督的渠道，通过广东省行政执法公示平台，依托广东政务服务网和“粤省事”小程序，为群众提供查询和监督功能。

　　江门市司法局相关负责人表示，“两平台”能够帮助新上岗的基层执法人员快速“上手”，明显提高了办案规范化水平，内外部“双管齐下”的监督功能，避免了“关系案”“人情案”，让权力在阳光下运行。

　　“行政执法职权下放乡镇（街道），让基层治理有了更好的抓手，也有助于更迅速地处理群众的急难愁盼问题。”仲恺农业工程学院人文与社会科学学院院长曾秀兰，曾经带领团队围绕江门乡镇（街道）综合行政执法改革进行专题调研，对规范化建设、“导师制”培训、“两平台”推广的做法印象深刻。“基层执法办案有指导、工作环境有保障、智慧执法有效率，有效避免了‘一放了之’‘甩包袱’的现象，真正让职权‘放得下、接得住、用得好’。”

　　◎案例

　　中心城区综合行政执法队伍执法有温度

　　“跳蚤市场”搬了，周边市民乐了

　　蓬江区白沙街道位于江门市中心城区，人流密集、交通繁忙。在老街坊心中，江礼大桥底的“跳蚤市场”带着“脏乱差”的标签，上百个凌乱摆放的小摊占道经营，不仅造成交通拥堵，还影响市容市貌。

　　“以前我们看得见但管不着，小贩看到我们都无动于衷。”白沙街道党工委委员林东兴说，综合行政执法队组建后，承接了城市管理等六七百项行政执法权，“终于可以着手处理‘跳蚤市场’的问题了”。

　　然而，“跳蚤市场”的情况并不简单。假如将摊贩一律赶走，他们的生活可能难以为继；假如继续让摊贩在桥底摆卖，交通和环境问题将影响更多群众。如何在不切断摊贩经济来源的前提下，解决占道经营这一不安全、不文明现象？

　　执法有力度，还要有温度。白沙街道决定，先派出几名执法人员，逐一登记流动摆卖人员的信息，了解他们摆卖的原因、家庭生活情况和对摊位的需求。经统计，江礼大桥底有流动摊档300多户，他们以摆卖鲜花、古玩、杂货为主。摊贩有的是下岗工人，有的属于低收入人群，普遍收入不稳定，流动性大。

　　“我们要给摊贩找一个合适的地方摆摊。”林东兴说，综合行政执法队发挥出熟悉属地的优势，根据摊贩的人数和需求，深入辖区各个市场进行调研选址，最终选定了乐丰中药材交易市场作为便民安置服务点。“这里不影响居民生活，不妨碍交通秩序，不占盲道，不堵塞消防通道，不扰乱市场秩序，可以供摊贩们摆卖。”

　　随后，综合行政执法队队员运用说服教育、劝导示范、警示告诫、指导约谈等柔性方式进行劝导教育，引导摊贩转移到便民服务点进行规范摆卖，化堵为疏，确保形成“引摊入点”长效机制。经过多次沟通协调，300多户流动摆卖人员全部顺利入驻乐丰中药材交易市场。

　　“现在经常看见执法人员过来巡查，市容市貌明显改善了。”最近，家住白沙街道羊桥社区的李志祥在散步时发现，江礼大桥底的“跳蚤市场”不见了，从前垃圾满地、交通拥堵的现象也都一并消失。另一边，入驻了各种好玩小摊的乐丰中药材交易市场频频在社交媒体平台“出圈”，吸引了不少市民前来打卡。市场客流量增大了，经营户“进得来”也“留得住”，更安心在这里摆摊了。

　　◎相关

　　鹤山市创新设立行政执法协调监督工作机构

　　10个乡镇（街道）协调监督办公室挂牌办公

　　走进鹤山市桃源镇人民政府旁一栋大楼，综合行政执法队队员正在办公。就在同一层，行政执法协调监督办公室的工作人员则对案件进行监督。

　　3月1日，江门市首个镇级行政执法协调监督办公室（下称“协调监督办公室”）在鹤山市桃源镇挂牌成立。在之后的10天里，鹤山市下辖的10个乡镇（街道）协调监督办公室陆续挂牌，实现了乡镇（街道）行政执法协调监督“全覆盖”。

　　“在市县一级，我们有市司法局和各县（市、区）司法局负责行政执法监督。”江门市司法局相关负责人介绍，过去乡镇（街道）没有行政执法权限，没有相应的乡镇（街道）行政执法监督部门，如今有了综合行政执法办公室，就需要同步设立监督部门，把权力关进制度的“笼子”。“司法所纵向便于联系各级司法局，横向对乡镇（街道）情况相对熟悉，是承担这项职责的不二选择。”

　　试点单位鹤山市是“第一个吃螃蟹的人”。依托乡镇（街道）司法所，鹤山设立了协调监督办公室，负责监督本乡镇（街道）在广东省行政执法信息公示平台中事前和事后信息公开等情况。

　　按照要求，协调监督办公室每月需要抽查至少5件行政执法案件，核查行政执法结果和公示时间是否符合法定要求，并将核查结果梳理汇总，形成书面台账。每年6月前，协调监督办公室还将开展年度行政执法案卷评查工作，重点抽查本乡镇（街道）在行政执法案卷评查前12个月办结的行政检查、行政处罚和行政强制三类案件，每类案件抽查数量不少于5宗，总抽查数量不少于15宗。

　　结合自身实际，桃源镇创新探索“三个一”行政执法监督工作模式。桃源镇副镇长李嘉敏介绍，“三个一”包括“一月一次法律知识培训”“一月两次行政执法检查工作”“一季度案卷评查工作”。其中，检查工作不发通知、不打招呼，直奔基层、直奔现场，评查工作则随机抽取执法案卷。

　　“纠错不是监督的最终目的，合法合规执法才是共同目标。”桃源镇司法所副所长、行政执法协调监督办公室主任何永泉说，为了从源头上减少不规范执法行为的发生，他们专门指派了工作人员驻点综合行政执法办公室，一起参与重大案件研讨分析和案件调处。

　　今年以来，桃源镇共办理行政执法案件190宗，截至目前未发生因执法而提起的行政复议、行政诉讼案件，行政执法协调监督工作效果显现。

　　改革时间轴

　　2020年4月22日

　　江门在全省率先启动行政执法“两平台”省市一体化部署实施工作，选定第一批11家试点单位和12家推广应用单位。

　　2020年8月15日

　　73支乡镇（街道）综合行政执法队挂牌成立，队伍人数按照辖区面积和人口数量配备。

　　2020年9月29日

　　江门市人民政府发布公告，将838项县级部门行政执法职权下放至乡镇（街道），下放后由乡镇（街道）以自身名义分批行使。

　　2020年11月1日

　　73个乡镇（街道）正式以自身的名义统一对外开展综合行政执法，同步应用行政执法“两平台”执法办案。江门成为全省首个在市、县、镇三级全面铺开使用“两平台”的地级市。

　　2021年8月3日

　　广东省司法厅把江门列为全省推进乡镇（街道）综合行政执法规范化建设示范市。

　　2021年10月15日

　　司法部把江门列为全国省市县乡四级行政执法协调监督工作体系建设试点。

　　2022年4月22日

　　编印《江门市乡镇（街道）综合行政执法规范化建设指引》，统一综合行政执法办公室功能室设置、上墙制度和外观标识规范。2022年5月16日，广东省司法厅将此建设指引印发全省征求意见。