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践行全过程人民民主 落实和完善人民监督员制度

最高人民检察院党组书记、检察长 应勇

　　党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央深化对社会主义民主政治发展规律的认识，鲜明提出全过程人民民主的重大理念。落实和完善人民监督员制度，是检察机关践行全过程人民民主的重要内容。深化人民监督员制度改革，是党的十八届三中、四中全会提出的一项重要改革举措。2015年2月，习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组会议，审议通过《深化人民监督员制度改革方案》，对人民监督员选任机制、管理方式、监督范围、监督程序等作出改革部署。2020年12月，党中央印发《法治中国建设规划（2020—2025年）》，明确提出“完善人民监督员制度”。2021年6月，党中央印发《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》，专门强调“完善人民监督员制度，拓宽群众有序参与和监督司法的渠道”。近年来，检察机关深入学习贯彻习近平法治思想，认真落实党中央决策部署，自觉践行全过程人民民主，推动人民监督员制度不断发展完善。

　　人民监督员制度是确保检察权为人民行使、受人民监督、让人民满意的重要制度设计

　　2003年，最高人民检察院探索建立人民监督员制度，初衷是自觉接受人民群众对检察权运行的监督。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央专门部署深化人民监督员制度改革，引领这项制度持续发展完善。中央全面深化改革领导小组会议审议通过改革方案时强调，深化人民监督员制度改革，目的是进一步拓宽人民群众有序参与司法渠道，健全确保检察权依法独立公正行使的外部监督制约机制，对于保障人民群众对检察工作的知情权、参与权、表达权、监督权具有重要意义。

　　落实和完善人民监督员制度，有利于人民群众有序参与检察工作，确保检察权为人民行使。我国宪法明确规定，中华人民共和国的一切权力属于人民。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务。建立完善人民监督员制度，是拓宽人民群众有序参与检察工作渠道的务实举措。人民监督员根植于人民群众、来自于各行各业，反映的情况、提出的意见代表了人民群众所思所盼。通过制度化安排让人民监督员常态化参与检察工作，有利于把人民当家作主具体地、现实地体现到检察工作中来，更好践行司法为民宗旨，切实站稳人民立场、体现人民意志、保障人民权益，更有针对性地做实人民群众可感受、能体验、得实惠的检察为民。

　　落实和完善人民监督员制度，有利于人民群众有效监督检察履职，确保检察权受人民监督。检察机关是国家的法律监督机关和保障国家法律统一正确实施的司法机关，必须树牢监督者更要接受监督意识。建立完善人民监督员制度，是健全检察权运行外部制约监督机制的必然要求。相比检察机关内部监督，人民监督员的监督属于外部监督，在促进规范检察履职、增强司法公信等方面具有独特优势。通过组织人民监督员客观中立参与检察工作，能够引入外部力量监督检察机关办案程序是否规范、办案结果是否公正、办案效果是否良好，切实以公开促公正赢公信，确保检察权依法公正高效廉洁行使。

　　落实和完善人民监督员制度，有利于促进高质效履行法律监督职责，确保检察权行使让人民满意。公正司法是维护社会公平正义的最后一道防线。对公平正义感受的主体是人民群众，不是司法人员自己说公正就公正了，要以人民群众感受为第一感受，以人民群众满意为最高标准。建立完善人民监督员制度，是做实高质效办好每一个案件的重要保障。通过安排有较高政治素质、专业背景、丰富阅历、群众基础的人民监督员对案件把脉问诊，能够最大限度吸纳民意、汇集民智、凝聚民力，促进提升法律监督质效，让履职办案更好契合人民群众对公平正义的基本认知，让公正司法与老百姓心中的那杆“秤”同频共振，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。

　　人民监督员制度科学化、规范化、体系化水平不断提升

　　随着《深化人民监督员制度改革方案》深入实施，人民监督员制度发展进入快车道。修订后的《中华人民共和国人民检察院组织法》明确提出，“人民监督员依照规定对人民检察院的办案活动实行监督”，标志着人民监督员制度法制化迈出坚实步伐。最高人民检察院单独或会同相关部门制定落实一系列规范性文件，为制度发展提供有力支撑。实践充分证明，人民监督员制度扎根我国实际、符合司法规律、彰显检察特色，在保障检察机关依法履行法律监督职责方面发挥了重要作用。

　　人员选任更加科学。做好人民监督员选任工作，是发挥人民监督员制度效能的重要基础。在制度创建初期，人民监督员由检察机关选任。随着制度改革逐步深化，最高人民检察院会同司法部制定完善《人民监督员选任管理办法》，共同优化人民监督员选任管理工作，确立了“管用分离”机制，由司法行政机关负责选任管理，由检察机关组织监督办案活动，确保人民监督员监督的客观性、中立性。近年来，司法行政机关严格选任条件，规范选任程序，不断加强人民监督员队伍建设。目前，全国共有人民监督员2.5万人，其中本科以上学历占比72%，人大代表、政协委员占比18.8%，民主党派、无党派人士、群众占比46.3%，具有较强的广泛性、代表性。

　　监督效能持续彰显。伴随司法体制改革深入推进，人民监督员监督的广度、深度、力度等不断加大。最高人民检察院制定《人民检察院办案活动接受人民监督员监督的规定》，对人民监督员监督的范围、方式、程序等作出全面规范，明确规定检察机关可以安排人民监督员依法监督公开听证、出庭公诉、巡回检察、检察建议、案件质量评查等检察工作。注重增强人民监督员监督刚性，要求对不服检察机关处理决定的刑事申诉案件、拟决定不起诉的案件、羁押必要性审查案件等进行公开审查的，或者对有重大影响的审查逮捕案件、行政诉讼监督案件等进行公开听证的，应当邀请人民监督员参加，听取人民监督员对案件事实、证据的认定和案件处理的意见。实践中，人民监督员监督的范围已涵盖刑事、民事、行政、公益诉讼检察等各类案件。2015年以来，全国检察机关邀请人民监督员111万余人次，监督检察办案活动74万余件次，其中2023年以来监督检察办案活动49万余件次，有力促进检察机关严格依法办案、公正司法。

　　履职保障不断健全。保障人民监督员依法履职，实质就是自觉接受人民监督。近年来，检察机关会同相关部门持续健全人民监督员履职保障机制，服务依法监督、规范监督、有效监督。在履职监督前，及时送达案件材料、提供工作场所，充分保障人民监督员提前了解案件情况，为准确发表监督意见奠定基础。在履职监督中，不得限制、规避人民监督员对办案活动的监督，不得干扰人民监督员依法独立发表监督意见，并将监督意见如实记录在案、列入检察案卷。在履职监督后，认真研究人民监督员意见，及时将采纳情况告知人民监督员；对于不采纳监督意见的，要向人民监督员解释说明情况；人民监督员对不采纳有异议的，检察官需报请检察长决定。此外，最高人民检察院还会同司法部制定《关于人民检察院和司法行政机关加强人民监督员工作信息双向反馈的意见》，推动人民监督员选任、使用、管理、评价等方面信息数据协同共享，全方位保障人民监督员依法履职。2015年以来，广大人民监督员在参与监督各类检察办案活动中提出意见建议47万余条，其中2023年以来提出意见建议21万余条，检察机关采纳率89.3%。近年来，最高人民检察院先后发布3批24件人民监督员工作典型案例，引导全国检察机关更好落实人民监督员制度。

　　在发展全过程人民民主中落实和完善人民监督员制度

　　发展全过程人民民主是中国式现代化的本质要求。习近平总书记强调，“要继续推进全过程人民民主建设，把人民当家作主具体地、现实地体现到党治国理政的政策措施上来，具体地、现实地体现到党和国家机关各个方面各个层级工作上来，具体地、现实地体现到实现人民对美好生活向往的工作上来”。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》专章部署“健全全过程人民民主制度体系”，明确要求“丰富各层级民主形式”。这些重要论述为持续落实和完善人民监督员制度指明了前进方向、提供了重要遵循。

　　始终坚持党的领导。党的领导是发展全过程人民民主的根本保证，是我国社会主义法治之魂。回顾人民监督员制度发展历程，从探索创建、到全面推开、再到深化改革，党的领导始终贯穿全过程各环节。落实和完善人民监督员制度，深化和做实人民监督员工作，必须自觉坚持党对检察工作的绝对领导，深刻领悟“两个确立”的决定性意义，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，保障制度发展行稳致远。以落实和完善人民监督员制度为重要抓手，进一步健全检察环节落实全过程人民民主制度体系，在检察工作中更好坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。

　　自觉接受人民监督。持续做实高质效办好每一个案件、“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”这一新时代新征程检察履职办案的基本价值追求，对检察机关自觉接受人民监督提出了更高要求。要进一步优化人民监督员有序参与检察工作、有效监督检察履职的路径、方式、程序等，促进提升履职办案质效，更好维护执法司法公正。认真落实《人民检察院办案活动接受人民监督员监督的规定》，准确把握邀请人民监督员进行监督的范围，做到应邀请尽邀请、能邀请尽邀请，切实让检察权在阳光下运行。注重发挥人民监督员熟悉社情民意、阅历经验丰富等方面优势，积极破解制约检察履职办案质效的突出问题，共同推动检察工作高质量发展。

　　不断增强工作合力。落实和完善人民监督员制度，需要检察机关、司法行政机关等共同发力、形成合力。检察机关要主动加强与司法行政机关的常态化沟通协作，协同做好人民监督员选任、管理、使用等各项工作。严格落实“管用分离”机制，人民监督员监督检察履职办案等活动，应由司法行政机关抽选，保障人民监督员以监督者身份对检察工作独立发表监督意见。持续深化检察机关与司法行政机关人民监督员工作信息双向反馈和业务办理协调，服务人民监督员更好履职尽责。

　　健全完善配套机制。当前，人民监督员制度运行中还存在一些实践问题。比如，人民监督员制度与其他检察权运行外部制约监督机制衔接融合有待进一步加强，人民监督员履职保障机制有待进一步健全等。要坚持问题导向，加强制度建设，细化人民监督员的职责定位、选任方式、任职条件、监督范围、权利义务、考核奖惩等，切实增强人民监督员工作的针对性和可操作性。立足构建检察“大管理”格局，一体抓实检察业务管理、案件管理、质量管理，全链条完善人民监督员监督意见发表、落实、反馈机制，加强与案件质量检查评查、司法责任追究惩戒等贯通衔接，增强监督实效。

　　新时代新征程，检察机关将坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的二十大和二十届二中、三中全会精神，全面贯彻习近平法治思想，深入践行全过程人民民主，坚持落实和完善人民监督员制度，紧紧依靠人民监督和支持，更好为大局服务、为人民司法、为法治担当，持续推进习近平法治思想的检察实践，为以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业作出应有贡献。