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　　区法院也能判市政府败诉，市领导不出庭要向法庭说明原因，这些正是现在深圳法院行政庭法官的工作日常。

　　行政诉讼的最大特点就是“民告官”。去年5月，新修订的《行政诉讼法》开始实施，规定了改立案审查制为立案登记制、设跨行政区划管辖行政案件法院、建立行政机关负责人出庭应诉制度等诸多新规则。作为改革试点之一，2015年6月起，深圳启动行政案件集中管辖改革，全市“民告官”案件集中由盐田区人民法院管辖。

　　在该法修订与改革探索下，深圳法院去年行政审判案件数首次破万件，与之对应的是行政机关出庭人数明显增加，82人次行政机关负责人出庭应诉，同比上一年度增长173.3%，“告官不见官”的局面正在改善。法学界人士认为，深圳的改革探索促进政府行为法治化，有效降低行政运行成本，倒逼政府“有权不可任性”。 ●南方日报记者 戴晓晓 通讯员 王东兴

　　行政案件数首次破万宗

　　行政案件是最容易引起公众司法怀疑的案件，由于原先司法管辖区域与行政管辖区域的高度重合，最易让人产生的误解就是“官官相护”。

　　“人民法院的各类审判工作都不同程度地受到地方公权力机关的干预影响，其中以监督各级行政机关依法行政为宗旨的行政审判受干预的程度最为突出，行政诉讼已经成为当前司法工作中的‘最短板’”。在不久前召开的最高人民法院纪念新行政诉讼法实施一周年座谈会上，全国人大常委会委员、财政经济委员会副主任委员辜胜阻说。

　　去年5月，新修订的《行政诉讼法》开始实施，规定了改立案审查制为立案登记制、设跨行政区划管辖行政案件法院、建立行政机关负责人出庭应诉制度等诸多新规则。这一背景下，行政审判迎来了前所未有的发展机遇，一些行政诉讼实践中的“顽疾”得到了有效化解。

　　作为改革试点之一，2015年6月30日，行政案件集中管辖改革正式启动，深圳市基层人民法院管辖的行政案件分步集中到盐田区法院审理。

　　来自深圳市中级人民法院的一组统计数据显示，2015年深圳法院受理各类行政案件10133宗，受理总数首次突破1万宗，其中审结一审行政案件2508件，直接判决行政机关败诉381件，行政机关败诉率为15.2%。

　　行政机关的“主场”变成“客场”

　　新行政诉讼法的修订以及深圳的改革实践产生哪些效果？深圳市中级人民法院行政审判庭庭长杨克成认为，改革的最大变化在于打破地方保护主义，法院更具独立性，法官更具权威性。

　　“行政单位突然由‘主场’变成了‘客场’，心里压力就很大，市政府作为行政诉讼的共同被告，一审败诉也有的。”深圳市人民政府法制办公室处长袁中毅说。一位政府单位负责人也坦言，最直观的感受是“法官不把政府当回事”，在案件处理上，没有保护主义的概念。

　　“此次改革后很大程度避免了地方对司法的干预，加强对行政权力的监督，对行政权进行有效约束”袁中毅看来，此项改革探索不仅是工作机制的变化，更是司法制度变革中迈出的重要一步。

　　广东鹏翔律师事务所律师梅春来告诉记者，在法国、德国和奥地利等大陆法系国家，都设有独立的行政法院，这与深圳行政案件集中管辖的共同之处在于，都是为了有效摆脱行政机关根据它们自己的地缘特征对辖区内法院施加影响，从而导致判决没有赢得老百姓的信任。

　　除了司法独立性的提高，深圳的此项改革还有助于节约司法资源，提高司法效率，同时统一裁判尺度，提高审判质量，未来法官更加专职化与精英化。

　　“审判权相对集中在同一个团队，掌握裁判尺度比以前好得多。”行政审判庭法官梅春来说，一类案件适用法律往往有多部，原先一个法院一个标准，集中管辖改革后适用标准统一，当事人和行政机关都没有这么大的困扰。

　　“统一裁判尺度是行政机关很盼望的一件事。”袁中毅说，深圳是同时具有特区立法权和较大市立法权的城市，行政法治体系相对复杂，内在矛盾突出，这一改革有效避免了同案不同判的问题。

　　行政首长出庭数翻倍增长

　　“如果行政首长不出庭，有的原告会当庭提出要求，问行政首长为什么不出庭。”深圳中院行政审判庭法官陈亮在从事行政审判的10余年间逐渐感觉到当事人的改变，老百姓“告官”的底气更足，行政机关出庭情况一直是原告关注的焦点。

　　新修订的《行政诉讼法》规定，建立行政机关负责人出庭应诉制度。修改后的行政诉讼法施行过程中，行政机关负责人出庭应诉比例大幅度提高，数据显示，2015年深圳行政机关负责人出庭次数出现了显著增加，全年度行政机关负责人出庭达到82人次，相比上年度的30人次，同比增长了173.3%。其中，时任深圳市司法局局长陈志刚等主要负责人出庭共计28人次，龙岗区、福田区人民政府副区长等副职负责人出庭 54人次。

　　全国人大代表、北京信利律师事务所首席合伙人阎建国在最高人民法院召开纪念新行政诉讼法实施一周年座谈会上提出，应加大司法监督力度，对出庭的案件范围应作明确规定，具体界定出庭负责人范围，完善不出庭或违法失职行为的责任追究，细化负责人出庭应诉的责任义务范围，确保出庭质量，完善政府内部出庭应诉考核机制，将出庭应诉工作及解决情况纳入年度依法行政工作考核范围。

　　在深圳，行政首长出庭率先被作为一项指标被纳入法治政府建设体系。袁中毅认为，行政首长出庭对当事人化解矛盾有积极作用，同时也能够增强首长法律意识。“应诉本身就是一堂生动的现场教育课，行政机关可以通过诉讼了解当事人对行政机关的质疑，及时掌握工作缺陷。”

　　倒逼政府“有权不可任性”

　　在良好的司法环境下，行政审判工作也日益发挥着重要作用。2015年，深圳法院通过陈某诉深圳市规划和国土资源委员会产权登记案，与立法部门沟通，推动了《深圳经济特区房地产登记条例》的修改；通过吴某诉深圳市南山区住房和建设局业委会备案一案，发现有关业委会备案程序的立法规定不够明确，经与政府相关部门沟通，《〈深圳经济特区物业管理条例〉实施若干规定》对业委会备案的程序予以了具体细化，成为行政审判助推法治政府建设的鲜明注脚。

　　“如果一个行政机关违法了，这一单案件足以影响全部的同类执法。”杨克成说，行政诉讼的个案裁判对行政机关具有示范意义，进入诉讼的个案，是行政机关大量日常执法行为中的个别案件，但个案可能暴露出普遍性的问题，促动行政机关改善日常执法行为，修订执法的规范性文件。

　　在杨克成看来，行政案件审判的意义不仅在于对被违法行政行为侵害的当事人予以司法救济，更在于发现和纠正行政违法问题，促进行政执法的法治化运行。

　　行政机关败诉率也是衡量政府法治化水平的重要参考系数之一，梅春来认为，行政案件败诉率维持在10%到12%之间最为平衡，败诉率越高说明行政机关做出越多不合法行为，过高则意味着行政机关有法不依，败诉率过低则说明司法过于保守，当事人权益保障不足。

　　■焦点

　　行政复议自我纠错功能凸显

　　新修订的《行政诉讼法》中同时规定，如果复议机关作维持原行政行为决定引起诉讼的，复议机关和原行政行为做出机关为共同被告。

　　“市政府无论如何都要当被告，我们成了第一道‘防洪堤’，这就倒逼政府不断推进自身法治化建设。”袁中毅说，行政复议以前维持的多，现在倒逼其增长。

　　数据显示，2015年深圳市人民政府作为行政复议机关受理并办结行政复议案件1693宗，其中维持1361宗，占80.4%，撤销和确认违法152宗，占9%，行政复议综合纠正率达18%。2015年5月1日新修订的《行政诉讼法》实施后，深圳市人民政府撤销和确认违法的比率上升到16.6%，终止占13.5%，综合纠正率上升到30.1%。

　　同时，2015年经复议被当事人起诉到人民法院的行政诉讼案件110宗，占全年复议案件量的6.5%，大量行政争议在行政复议阶段得到有效解决，行政复议自我纠错功能体现出来。

　　新修订法还进一步推动政府内部加强自身监督，深圳制定了《行政机关败诉案件报告办法》，对行政案件判决书上涉及的法律问题进行分析，如涉及到行政机关的问题，监察机关还将追究其行政责任。

　　袁中毅坦言，以前行政机关收到判决书，往往都把它们“眯”起来，不愿意对外公布。“要让它们从藏在抽屉里变成曝在阳光下，让行政机关增加压力，让它对败诉案件不能漠然。”

　　深圳大学法学院副教授宋为民还提出，应建立行政诉讼案卷制度，做到系统性可查以及梳理。

　　行政机关应加强“庭上功夫”

　　政府在应诉方面还有哪些不足？法官和律师认为，应加强行政机关的“庭上功夫”，即调查取证能力及应诉能力。

　　“以往行政机关往往把开庭当做走过场。”曾经担任当过检察官的袁中毅在处理行政审判案件时深有感触，在他看来，行政机关在应诉时要短时间内把自己所处的专业领域知识讲清楚，能够迅速将法官带入应诉行政机关的工作状态。

 　　“实际上这对原告律师很有杀伤力，能让法官进行角色转换，切换到原告的工作中，但是我们碰到这样的对手并不多。”梅春来说，庭审现场往往是另一番景象：原被告双方表述语境不同，原告所述专业领域的技术规范被告听不懂，法庭控辩变成“自说自话”，庭审陷入口角化争论。

　　有些行政机关倾向于聘请专业律师，但陈亮认为，律师往往只研究个案案例，对于原被告双方聚焦的某项制度变革不完全掌握，在法庭上讲不清楚，在庭后补充原告又不愿意，所以一名律师加上一名行政机关人员的组合更为恰当，同时，行政机关人员应诉也应更加主动。

 　　袁中毅认为，深圳的改革探索将对行政机关提出越来越高的要求，行政机关要更加注重证据的关联性、真实性和合法性，学会有效指出原告证据的漏洞，增强法庭控辩能力。